בע"א 11272/07, מינהל מקרקעי ישראל נגד אסקסלסקי אלברט ואח', דחה ביהמ"ש המחוזי בירושלים את ערעור מינהל מקרקעי ישראל על פסק הדין שניתן כנגדו בבימ"ש השלום ואשר דחה את דרישתו מחוכרים לשלם, בנוסף לדמי חכירה, דמי היתר כתנאי להרחבת בתיהם.

רקע

החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1, קובעת כי קרקע עירונית תימסר בדרך של חכירה בלבד, כאשר דמי החכירה (הראשוניים והשנתיים) ייקבעו על-פי "ערכה הריאלי" של הקרקע. היינו, בהתחשב גם בזכויות הבניה הקיימות על-פי תוכניות המתאר. מקום ששונה יעודה של קרקע עירונית או שונה היקף אפשרויות השימוש בה, יוכל המחזיק לנצלה על-פי האפשרויות החדשות, אך "יהיה חייב לשלם למינהל דמי חכירה בהתאם לתעריפים הקבועים לגבי קרקע כשהיא משמשת ליעודה החדש...".

בנוסף, המועצה הסמיכה עצמה, בגוף החלטה מס' 1, "לקבוע שיעורי דמי חכירה אחרים מאלה שנקבעו בסעיף קטן (א) לגבי חכירת סוגי נכסים מסויימים או לקבוע לגביהם שיטות חישוב וצורות תשלום אחרות מאלה שנקבעו כאמור".

בהחלטתה מס' 481 הפעילה המועצה את סמכותה לקבוע שיטת חישוב דמי חכירה אחרת: במקום חיוב לפי כלל זכויות הבניה ביחס למקרקעין על-פי תוכניות המתאר, שנקבע בהחלטה מס' 1, קבעה המועצה כי השומה תיערך לפי מ"ר מבונה בפועל.

דמי חכירה, ששילמו החוכרים בעת החתימה על חוזי החכירה והקצאת המגרשים, חושבו בהתאם להחלטה מס' 481, על-פי השטח המבונה בפועל.

בהחלטתה מס' 402 קבעה מועצת מקרקעי ישראל כי המינהל לא יגבה דמי היתר עבור תוספת בניה למגורים אם שטח המבנה הקיים יחד עם שטח תוספת הבניה המבוקשת לא יעלה על 160 מ"ר.

נסיבות פסק הדין

החוכרים התקשרו עם המינהל בחוזי חכירה ביחס למגרשים לבניה בישובים לפיד, מתן, רעות, ובשכונת נווה אפק בראש העין. חוזי החכירה כוללים, בין היתר, הוראה בדבר "שינוי יעוד, שינוי קיבולת הבניה, בניה נוספת, פיצול". על פי הוראה זו מתחייב החוכר לבקש את הסכמתו של המינהל, בין היתר, אם ירצה להגדיל את קיבולת הבניה מעבר לקיבולת הבניה המוגדרת במבוא לחוזה החכירה. כמו כן קיימת הוראה לפיה המינהל רשאי לגבות מן החוכר תשלום עבור ההנאה הנוספת שזה יפיק מן המגרש כתוצאה מתוספת הבניה, הוא "דמי היתר". זאת, בנוסף ל"דמי החכירה" (המהוונים) המשולמים בעת החתימה על חוזה החכירה.

החוכרים ביקשו להרחיב את בתיהם ופנו למינהל לקבל אישור לכך. המינהל דרש מן החוכרים לשלם דמי היתר כתנאי לביצוע תוספות הבניה, ומכאן התביעה שהגישו לבית משפט השלום להשיב את דמי ההיתר ששולמו (למי ששילם) או להצהיר על היעדר החובה לשלמם (למי שטרם שילם).

החוכרים טענו, כי החלטה מס' 402 פוטרת אותם מתשלום דמי היתר כאשר השטח הבנוי הכולל נופל מ-160 מ"ר, וכי יש לערוך את חישוב דמי ההיתר רק בגין השטח הבנוי העולה על 160 מ"ר.

המינהל טען, כי על אף האמור בהחלטה מס' 402, יש לפרשה כחל רק על חוכר ששילם, בעת החתימה על חוזה החכירה, דמי חכירה לפי מלוא זכויות הבניה על-פי תוכניות המתאר ולא לפי הבניה בפועל.

דיון

המינהל נסמך על נוהל פנימי שהוציא לעובדיו ואשר פעל לפיו בעניין, ונסיונותיו ליישב בין שתי החלטות המועצה ולטעון כי על החוכרים לשלם דמי היתר בגין כל תוספות הבניה, אף בשטח הנופל מ-160 מ"ר, בניגוד לאמור בהחלטה מס' 402, לא עלו יפה.

החוכרים טענו כי נוהל פנימי אינו יכול לעמוד בסתירה להחלטת מועצה, ולכן אין תוקף לנוהל המצמצם את תחולת הפטור הקבוע בהחלטה מס' 402.

בית משפט השלום דחה את טענת המינהל וקבע, כי שינוי ההסדר הקבוע בהחלטה מס' 402 והטלת חיוב בגין דמי היתר החל מהמ"ר הראשון של תוספת הבניה (גם במקרים בהם השטח הבנוי הכולל אינו עולה על 160 מ"ר) אינו יכול להתבצע באמצעות נוהל פנימי. הנוהל הוא מסמך פנימי שאינו מתפרסם והוא אינו יכול לשלול מן החוכרים את הפטור שהחלטה מס' 402 הקנתה להם, ולכן האמור בו אינו מחייב אותם.

בערעורו למחוזי המינהל שב וטען, כי פרשנות תכליתית של הוראות החלטה מס' 402 מובילה למסקנה, כי המדובר בהחלטה שאין להחילה בעניינם של החוכרים. טענתו היא, כי "הכללים שנקבעו בהחלטה 402 והוראת הפטור הקבועה בה, חלים על אותם חוכרים רגילים ששילמו בשעת ההקצאה לפי מלוא קיבולת הבניה שבתב"ע, והם מבקשים להרחיב בתיהם מעבר לקיבולת זו. אין כללים אלה רלבנטיים מקום בו שולמה תמורה לפי בינוי בפועל, ותוספת הבניה המבוקשת חורגת מקיבולת הבניה שנקבעה בהסכם החכירה". המינהל הוסיף וטען, כי הנוהל שנדון אינו עומד בסתירה להחלטה מס' 402, אלא "מבהיר" אותה. טענה נוספת בפי המינהל היא, כי בהוראות סעיפים 5 ו-9 לחוזה החכירה יש משום מקור חוקי לדרישה לשלם דמי היתר החל מן המ"ר הראשון של תוספת הבניה, מעבר לקיבולת הבניה המוגדרת בחוזה, וכי המשיבים ידעו זאת בעת שחתמו על חוזי החכירה. עוד נטען, כי המשיבים זכו כתוצאה מפסק הדין ביתרון לא הוגן לעומת חוכרים אשר שילמו דמי חכירה לפי מלוא זכויות הבניה ולא לפי השטח הבנוי בפועל.

ביהמ"ש המחוזי, כאמור דחה את ערעור המינהל: טענתו של המינהל, כי הפטור הקבוע בסעיף 5 להחלטה מס' 402 חל רק "על אותם חוכרים רגילים ששילמו בשעת ההקצאה לפי מלוא קיבולת הבניה שבתב"ע", תלושה לחלוטין מלשונה של החלטה מס' 402 ומבקשת לכפות על הכתוב הסדר שאינו מצוי בו.

רק מאוחר יותר, ביום 2.7.02, התקבלה החלטת המועצה מס' 933, המבטלת את החלטה מס' 402. סעיף 3.3 להחלטה זו קובע, כי "כאשר חושבה התמורה אותה שילם החוכר למינהל עפ"י התוכנית אשר היתה בתוקף בעת הקצאת המקרקעין, יגבה המינהל מן החוכר דמי היתר עבור כל שטח הבניה הנוסף המבוקש עבורו לא שולם כאמור, החל מהמטר הראשון". דברים נהירים וברורים. מהחלטה מאוחרת זו עולה, כי המינהל היה ער לכך שהחלטות 402 ו- 481 אינן מסדירות באופן ממצה את החיוב בדמי היתר וכי הדרך לפתור קושי זה אינה באמצעות קביעת נוהל פנימי.

ביהמ"ש לא חסך מלבקר את התנהלות המינהל: "התנהלותו של המינהל עד לאותו דיבור בקול צלול ובהיר, במסגרת החלטת המועצה מס' 933, לא היתה עקבית ואחידה. נזכיר, כי החלטה מס' 402 התקבלה בשנת 1988 והחלטה מס' 481 התקבלה בשנת 1991. נסיון ליישב ביניהן נעשה במסגרת נוהל 31.24, שהיה אחיד ושוויוני, אך בגדר נוהל פנימי בלבד. לא כך היו פני הדברים בשטח. התנהלות המינהל יצרה אבחנות ותת אבחנות בין סוגי חוכרים, שזכרן לא בא בהחלטות המועצה ובנוהל. החלטות הנהלת המינהל שונו חדשות לבקרים, ונראה כי ערב קבלת החלטת המועצה 933 לא ניתן היה להתמצא בסבך הכללים והחריגים, החיובים והפטורים."

ולאחר שפירט מספר דוגמאות, המשיך: "הרחבנו בסקירת הדוגמאות המשקפות את אופן התנהלות המינהל בבואו ליישם את החלטות המועצה מס' 402 ומס' 481 על-מנת להמחיש עד כמה שררו חוסר אחידות וחוסר שיטתיות בפעילות המינהל בנושא ישום הוראת הפטור מדמי היתר בגין תוספת בניה עד 160 מ"ר. קריטריונים לקבלת פטור נקבעו ושונו חדשות לבקרים על פני השנים. אל מול מציאות זו, טיעוניו של המינהל לפנינו בדבר האינטרס הציבורי ועקרון השוויון נשמעים צורמים, שכן היה זה המינהל אשר הביא באופן התנהלותו לחוסר וודאות, לאי שוויון, ליצירת חריגים ולביטולם, ובסך הכל להשלטת מצב דברים שבו אין כללים ברורים ובהחלט כדאי לחוכרים – בשמם של חריגים ומקרים "מיוחדים" – לפעול לקבלת פטור."

"מחדל נוסף שרובץ לפתחו של המינהל מתייחס לאופן ניסוחם של חוזי החכירה, לפחות בענייננו.

... דא עקא, בחוזי החכירה בענייננו אין הוראות מסוג זה, ולו ברמז. נקדים ונאמר, כי מוקד דיוננו איננו בשאלת היחס בין החלטות המועצה לבין הוראותיו של חוזה חכירה, אלא בחובת המינהל לערוך חוזי חכירה באופן ברור, מסוים ומפורש, במיוחד בכל הנוגע לקביעת חובות החוכר.

החוזה נוקט לשון כללית ובלתי מסויימת, ואין בהוראותיו כדי להוסיף מאומה למבוכה הקיימת וכן, וזה העיקר, כדי להעמיד את החוכר על הכוונה, אם היתה כזו, לגבות בעת הרחבת הבניה דמי היתר מן המ"ר הראשון. במבוא לחוזה החכירה מוגדרים "דמי חכירה" כדמי חכירה שנתיים המשולמים מראש ומהוונים "כמקובל אצל המחכיר". זאת ותו לא. היכן האזכור כי חישוב דמי החכירה נעשה לפי קיבולת הבניה המוגדרת מספר שורות לפני כן ולא לפי מלוא זכויות הבניה?"

בחוזרנו מס' 76/2005 ו- 42/2006 ציינו פסיקה קודמת בה נקבע כי למינהל אין את הזכות לגבות דמי היתר בהעדר הוראה חוזית מפורשת בחוזה הפיתוח.

בחוזרנו מס' 42/2008 ציינו פסיקה נוספת אשר דחתה את דרישת המינהל לתוספת דמי היתר ודמי חכירה מהוונים.

לפרטים והבהרות ניתן לפנות לעו"ד שרון בכר במשרדנו בת"א.