דחיית עתירת כפר אברהם

בשבוע שעבר ניתן בבג"צ פסק דין אשר דחה את טענת העותרים בדבר פסלותה של החלטה 933 העוסקת "בתוספת בניה, שינוי ניצול, שינוי יעוד ופיצול - תשלום דמי היתר בקרקע העירונית".

בעתירה, בג"צ 3209/05 צבי גולדרייך ואח' נגד מנהל מקרקעי ישראל ומועצת מקרקעי ישראל, שהוגשה ע"י עו"ד עמי עדיני, טענו העותרים כי יש לבטל את החלטה מס' 933 של מועצת מקרקעי ישראל שכן היא מנוגדת להחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל, מנוגדת לדין, נגועה בחוסר סמכות, שיקולים זרים, מטרה זרה והפליה פסולה, חורגת ממתחם הסבירות ולוקה בחוסר תום לב. ההחלטה פוגעת בזכויות העותרים במקרקעין המוחכרים להם, בכלל ובזכותם להמשיך ולהחזיק במקרקעין לאחר שינוי ייעודם ולחכור אותם בייעודם החדש - בפרט.

רקע

העתירה הוגשה ע"י אגודת כפר אברהם הנמצאת בתחום העיר פתח תקווה, בשם ועבור חברי האגודה.

כפר אברהם הוקם בשלהי שנות ה-30. הקרקע עליה התיישבו חברי האגודה, נרכשה באופן פרטי ע"י הרב סלבנדי והוחכרה למתיישבים באמצעות חוזה חכירה שנחתם בין כל מתיישב לבין חברה שבאמצעותה פעל הרב סלבנדי ולבין האגודה.

ע"פ חוזי החכירה כל מתיישב רכש זכות חכירה חקלאית (3 דונם לבית המגורים + 12 דונם למשק חקלאי), העוברת בירושה ובמקרה של העברת זכויות החברה לאחר – תבטיח החברה את כל זכויות החוכר השמורות בחוזה כאשר העברת הזכויות מהחברה לצד אחר יכול להיות רק לקרן הקיימת לישראל או למוסד לאומי אחר.

החכירה לא נרשמה בפנקסי המקרקעין כיוון שלא היה ניתן לעשות זאת באותה תקופה.

בשנת 1941, ברוח התקופה, העביר הרב סלבנדי את כל הקרקעות לקק"ל ללא תמורה. העברה זו לא שינתה את זכויותיהם של המתיישבים בקרקע.

בשנת 1981 נעשה הסדר מקרקעין וכל אדמות כפר אברהם נרשמו ע"ש קק"ל, בפנקסי המקרקעין.

החלטה 933

בהתאם לסמכותה החליטה מועצת מקרקעי ישראל כי במקרים שבהם החוכר מפיק מהקרקע המוחכרת לו הנאה נוספת על זו שהוא היה זכאי לה ע"פ חוזה החכירה המקורי, עליו לשלם למינהל דמי היתר. החלטה זו, מס' 402, התקבלה בשנת 1988.

החלטה 402, העולה בקנה אחד עם החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל, כוללת במסגרתה גם שינוי ייעוד של קרקע עירונית המשמשת לחקלאות, כך שהחוכר קרקע זו זכאי לנצל את הקרקע לפי ייעודה החדש תמורת תשלום דמי היתר למינהל. ואכן המינהל פעל בהתאם לכך והתייחס לקרקע חקלאית בתחום העירוני באופן שווה כמו לקרקע עירונית אחרת ובמקרים בהם שונה ייעודה הוא אפשר לחוכרים ליהנות מהקרקע ולנצלה לפי הייעוד החדש באותם תנאים כמו יתר החוכרים. (ראו הוראת אגף שיווק וכלכלה מס' 340 וחוזרנו מס' 43/2002 "שינוי יעוד וניצול של קרקע חקלאית במגזר העירוני").

ביולי 2002 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל את החלטה 933 במקום החלטה 402. בהחלטה 933, להבדיל מקודמתה – 402 – נכללו כל סוגי החכירות למעט חכירה למטרת חקלאות, ומכאן שחוכרי קרקע עירונית המשמשת לחקלאות הוצאו מגדר תחולתה.

משמעות הדבר היא כי חוכר של קרקע עירונית שייעודה המקורי היה חקלאות לא יוכל "להפיק מהמוחכר הנאה נוספת על זו שרכש", זאת להבדיל מכל החוכרים האחרים המחזיקים בקרקעות עירוניות, אשר יוכלו לעשות זאת בכפוף לתשלום דמי היתר.

להרחבה בעניין החלטות 402 ו- 933 ראו חוזרנו מס' 9/2005 "השינויים במדיניות בקרקע עירונית".

הטענות בעתירה

כאמור לעיל, העותרים נמנים עם אותם חוכרים שנפגעו כתוצאה מביטול החלטה 402 וקבלת החלטה 933 תחתיה.

עתירתם היתה לביטול החלטה 933 מן הנימוקים הבאים:

ההחלטה מנוגדת לחוק ולהחלטת מועצה מס' 1: קרקע עירונית הוגדרה בחוק מקרקעי ישראל כמקרקעין המצויים בתחומי שטח תכנון עיר מבלי שנעשתה אבחנה לפי שימושי הקרקע וייעודה.

בהחלטה מס' 1 נקבע כי קרקע חקלאית הינה קרקע שאינה קרקע עירונית. החלטה מס' 1 נסמכת על חוק מקרקעי ישראל ומכאן ניתן לקבוע בוודאות כי קרקע המשמשת לחקלאות ונמצאת בתחום עירוני אינה קרקע חקלאית אלא קרקע עירונית.

ההחלטה נגועה בחוסר סמכות: המועצה פעלה בניגוד לחוקים המסמיכים וההגדרות הקבועות בהם, תוך ניסיון עקיפה באמצעות שימוש בהגדרה מלאכותיות.

ההחלטה נגועה בשיקולים זרים ומטרה זרה: המטרה האמיתית המסתתרת מאחורי ההחלטה היא לפגוע בחקלאים העירוניים ובזכויותיהם המוקנות להם על פי המדיניות שבהחלטה מס' 1. מטרה זו נובעת משיקול זר שהינו יצירת מצב לפיו המינהל יוכל להפקיע קרקעות עירוניות מבלי לפצות את החוכרים בפיצוי הולם בגין זכויותיהם והשקעותיהם בקרקע במשך עשרות שנים.

החלטה נגועה בהפליה פסולה: החלטה 933 יוצרת דין שונה לעותרים לעומת חוכרים אחרים של קרקע עירונית. בעוד שכל יתר החוכרים העירוניים יוכלו ליהנות מהזכות למימוש הקרקע ע"פ הייעוד החדש, זכות זו תישלל מן העותרים.

ההחלטה חורגת ממתחם הסבירות: זאת מכיוון שעלול להיווצר מצב של חוסר התאמה והתנגשות בין החלטה מס' 1, הקובעת במפורש כי בעת שינוי ייעוד של קרקע עירונית "הרשות בידי המחזיק בקרקע לנצלה לפי ייעודה החדש", לבין ההחלטה השוללת זכות זו לסוג מסוים של חוכרים.

ההחלטה נגועה בחוסר תום לב: בדברי ההסבר לשינוי ההחלטה לא היתה כל התייחסות לשינוי המהותי האמיתי, המשנה את ההחלטה באופן קיצוני ביותר ומוציא מגדרה מגזר שלם של חוכרים, הכוונה האמיתית הוסתרה במכוון תוך טיעון כי המטרה הינה, בסך הכל, תיקון נושא גובה דמי ההיתר.

החלטת בג"צ

בג"צ כאמור, דחה את העתירה ונימק את החלטתו בתמציתיות יתרה במילים אלו: " ההבחנה בין מקרקעין המוחכרים למטרה חקלאית לבין מקרקעין שמוחכרים למטרות אחרות הינה הגיונית, סבירה, ועניינית. די לציין כי קיימים הבדלים משמעותיים בתנאים הכספיים לפיהם מוחכרת קרקע על ידי מינהל מקרקעי ישראל למטרה חקלאית לעומת קרקעות המוחכרות למטרות אחרות. בדרך כלל אף קיימים הבדלים בגודל השטחים. ההבחנה בין קרקעות שמטרתן חקלאית לעומת אלה שמטרותיהן אחרות מאפיינת את התנהלותו של מינהל מקרקעי ישראל לאורך שנים. בשל כל אלה לא נמצא לנו שיש בסיס לעתירה".

ביהמ"ש התייחס לטענת ההפליה בלבד, תוך התעלמות מכל יתר הטענות, ונימק זאת בהבדלים המשמעותיים בתנאים הכספיים לפיהם מוחכרת קרקע ע"י מינהל מקרקעי ישראל למטרה חקלאית לעומת קרקעות המוחכרות למטרות אחרות.

אנו סבורים כי בית המשפט טעה בכך שבחר להתייחס אך ורק להבדל בתשלום הכספי במקום להבדל הנוצר בשינוי ייעוד בין ערך ההשבחה שבין חוכר קרקע חקלאית לעומת חוכר קרקע אחרת.

אם בית המשפט היה בוחן את ההבדלים בין ערכי ההשבחה היה מוצא פערים שאינם משמעותיים ויתכן והחלטתו הייתה שונה.

ביהמ"ש היה מגלה כי הפרשי התשלום הכספי בין קרקע חקלאית לקרקע אחרת זניחים לעומת ההשבחה כתוצאה משינוי הייעוד.

גובה תשלום כספי עבור קרקע המשווקת ע"י ממ"י אינו הפרמטר היחידי הקובע את מהות הזכויות. ההנחות על גובה התשלום הכספי נקבעות משיקולי מדיניות מקרקעין. כך לדוגמא משווקת קרקע למגורים ולתעסוקה בחינם בקו עימות צפון ובשיעורים נמוכים באזורי עדיפות. במקרים אלו אין כל טענה לזכויות נחותות הנגזרות מתשלומים אלו לרבות לזכויות על קרקע המשווקת בחינם.

בדיוק מאותן סיבות של עידוד ההתיישבות החקלאית נקבעו ערכי התשלום לנחלות בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל "מדיניות הקרקע בישראל" לפי "2% מגובה ההכנסה הנקייה מהנחלה".