כללי

ביהמ"ש העליון בעניין ע"א 1528/05, רשות הנמלים והרכבות - רכבת ישראל נגד הגב' הדסה אביגדורוב, מע"צ – החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ דן בשאלה: האם חוקיותם של צווי הפקעה, שהוצאו מכוח פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 (להלן: " פקודת הדרכים ") מותנית בכך שעובר להוצאתם אושרה תוכנית מתאר.

נסיבות המקרה

במסגרת תפקידיה, הכינה רכבת ישראל, שהינה תאגיד סטטוטורי האמון על תכנון, הפעלה ותחזוקה שוטפת של מסילות הברזל במדינה, תוכנית לתוואי בו עתידה להיסלל מסילת הדרכים של "רכבת הפרברים" , כאשר חלק מהתוואי המתוכנן עובר במקרקעין נשוא פסה"ד.

בהתאם לתוכנית כאמור ולצורך סלילת הכביש והנחת תוואי הרכבת, הופקעו המקרקעין ע"י מע"צ על בסיס שני צווים שהוצאו מכוח פקודת הדרכים . במועד חתימת הצווים לא בתוקף תכנית מתאר מאושרת.

על בסיס צווים אלה הגישה רכבת ישראל בקשה למתן סעד הצהרתי לפיו מותר לה לתפוס חזקה מיידית במקרקעין.

ביהמ"ש המחוזי

ביהמ"ש קבע כי צווי התפיסה הוצאו שלא כדין שכן במועד הוצאתם לא היו קיימות תכניות מתאר מאושרות כדין. ביהמ"ש סמך תשובתו על הוראות סעיפים 277ז ו-261(ד) לחוק התכנון והבניה, אשר לדעתו מחילים הם את עקרונות החוק על הפקעות על פי פקודת הדרכים לפיכך, דחה ביהמ"ש את בקשת רכבת ישראל לתפוס חזקה במקרקעין.

ביהמ"ש העליון

בניגוד לקביעתו של המחוזי, קיבל העליון את הבקשה והתיר לרכבת ישראל לתפוס את המקרקעין בהתאם לצווי ההפקעה.

לגישת העליון, הפקעת מקרקעין על בסיס הוראות פקודת הדרכים מחייבת, ככלל, אישורה של תוכנית מתאר. עם זאת, עצם אי אישור תכנית המתאר עובר למועד ההפקעה אין בו, כשלעצמו, כדי להביא בהכרח לפסילת מעשה ההפקעה.

ביהמ"ש העליון קבע כי הוראות חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 באשר לחיובה של הרשות המפקיעה את מקרקעיו של הפרט להשלים לפני כן את הליכי התכנון, חלות גם במקרים בהם ההפקעה מבוצעת מכוח הוראות פקודת הדרכים. הדבר עולה מתוך התכלית שעמדה בבסיס חוק התכנון והבניה, כמו גם עם הצורך ביצירת קו אחיד והרמוני בין דברי החקיקה השונים העוסקים בהפקעה והמקנים לרשות סמכויות מרחיקות לכת ביחס לזכויות הקניין של הפרט.

לדעת ביהמ"ש במקרה נשוא פסק הדין, מתקיימות נסיבות המצדיקות את אישורה של הפקעת המקרקעין, על אף שתוכניות המתאר הרלוונטיות אושרו במועד מאוחר לפרסום צווי ההפקעה. חשיבות המטרה שלשמה הופקעו המקרקעין מצדיקה קיומם של הליכי התכנון במקביל להליך ההפקעה. דרך זו מקצרת ומזרזת את ההליכים ובכך יש תועלת רבה מנקודת מבטו של כלל הציבור.

הלכה עקרונית שנפסקה בביהמ"ש העליון, היא ששר האוצר מוסמך להפקיע קרקע לפי פקודת הקרקעות קודם שנסתיימו הליכי התכנון, כאשר הפעלת שיקול דעתו כפופה לכללי המשפט המינהלי. הלכה זו חלה גם בכל הנוגע להפקעת מקרקעין לפי פקודת הדרכים. אין בפקודה כל הוראה המחייבת השלמת הליכי התכנון בטרם תתבצע ההפקעה. אולם גם אם רשאים גורמי השלטון להפקיע מקרקעין לפני השלמת הליכי התכנון, אין זאת אומרת כי תמיד ראוי לפעול כך. שיקול הדעת צריך להיות מופעל עפ"י עקרונות היסוד של המשפט המינהלי הישראלי. בחינת השאלה האם בנסיבות העניין יש הצדקה להקדים הפקעה לתכנון נכנסת במסגרת ביקורת שיפוטית על שיקול הדעת המינהלי.

במסגרת הביקורת השיפוטית על הפעלת שיקול הדעת יש להביא בחשבון את מכלול הנסיבות. כך למשל, עשויה להיות חשיבות לשלב התכנון בו מצויים המקרקעין; להיקפו של הפרויקט הציבורי עבורו נדרשת הקרקע; למידת הנחיצות בהפקעה לפני השלמת ההליך התכנוני; לוודאות בצורך בקרקע; ולחשיבות הציבורית בהקדמת ההפקעה לתכנון. בבואם להפקיע קרקע טרם הסתיימו הליכי התכנון – על גורמי השלטון לפעול בעניין זה בסבירות ובמידתיות.