החלטת הממשלה

בישיבת הממשלה מיום 17 לנובמבר 2002 הוחלט בענין "מכלול ההיבטים הנוגעים לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית" כדלקמן:

"מחליטים בהמשך להחלטת הממשלה מס' 2508 מיום 10/9/02 לאמץ את הצעת מנכ"ל משרד רה"מ כדלקמן:

1. לקבל את המלצות הצוות הבינמשרדי לבחינת מכלול ההיבטים הנוגעים לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית ("ועדת מילגרום") בשינויים הנובעים מפסיקת בית המשפט העליון בבג"צ 3939/99- קיבוץ שדה נחום נ. מינהל מקרקעי ישראל (יצוין, למען הסדר הטוב, כי פסק הדין האמור מאפשר לפעול עפ"י המלצות ועדת מילגרום בנוגע להחלטות 717 ו- 737 לא כן לגבי החלטה 727 שלגביה נדרשת עבודת מטה מחודשת. תוצאות המטה כאמור תובא בפני הממשלה).

2. מינהל מקרקעי ישראל יגבש הצעות על-פי האמור בסעיף 1 לעיל, ויגיש הצעות אלה לאישור מועצת מקרקעי ישראל.

3. לאמץ את המדיניות הנוגעת לביסוס זכויות וחובות החקלאים בעיבוד הקרקע, בהמשך לאמור בהמלצות ועדת "מילגרום", ולהנחות את מינהל מקרקעי ישראל לפעול במהירות וביעילות להענקת זכות חוזית לחוכר קרקע חקלאית בהתאם לדו"ח הועדה.

4. באשר להחלטה 727- מובהר נוכח החלטת בג"צ בדבר בטלות החלטה 727, כל עוד לא תגובש מדיניות חדשה, חלים הכללים על פי החלטה מס' 1 והחלטה מס' 343 של מועצת מקרקעי ישראל. היינו, קרקע שיעודה שונה, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים כקבוע בהחלטה מס' 343.

5. אין באמור לפגוע בהוראות מעבר אשר יגובשו בישיבתה הקרובה של מועצת מקרקעי ישראל".

דברי הסבר

להחלטת הממשלה שולבו דברי הסבר כדלקמן:

"בעקבות פסק דינו של בית המשפט העליון בבג"צ 3939/99- קיבוץ שדה נחום נ. מינהל מקרקעי ישראל, יש צורך בהחלטות באשר למדיניות בנושא שינויי יעוד במקרקעי ישראל.

להלן תמצית פסק הדין מתוך מזכר היועץ המשפטי לממשלה מיום כ"ג באלול תשס"ב (5/9/02):

1. בית המשפט קבע, כי שלוש ההחלטות הנזכרות בטלות מעיקרן ואין להמשיך ליישמן. בית המשפט בחן את סבירות ההחלטות לאור הייחודיות של נכסי המקרקעין, המהווים, כדבריו, ה"גוף" של המדינה, משאב חיוני ומוגבל, שלא ניתן להפריז בחשיבותו, לאור תפקידו של מינהל מקרקעי ישראל כנאמן הציבור, ומבלי להתעלם מחשיבות תרומתה ההיסטורית של ההתיישבות החקלאית על מסגרותיה השונות למדינה, לביטחונה ולפיתוח החקלאות בה.

2. באשר להחלטת 717 (הדנה בשינוי ייעוד של קרקע חקלאית לצורך הקמת מפעל התעשייה), קבע בית המשפט כי אין פסול עקרני במדיניות הבאה לענות על צרכי התעסוקה בישובים חקלאיים במטרה לאפשר הקמת מפעלים שישמשו מקור תעסוקה ופרנסה, עם זאת, לא מצא בית המשפט- כמו גם ועדת מילגרום לפניו- הצדקה לא להנחה הניכרת בדמי חכירה הפוגעת לפי קביעת בית המשפט, הן בשוויון והן בחופש התחרות ובשוויון ההזדמנויות העסקיות, ולא בהיקף השטחים שבהם ניתן לבצע את שינוי הייעוד למטרה זו. מכאן, שההחלטה, על פי קביעת בית המשפט אינה עומדת במבחן הסבירות ודינה בטלות.

3. באשר להחלטה 737 (הדנה בשינוי ייעוד לשם הרחבת היישוב) קבע בית המשפט כי "שיעור ההטבות הגלומות בה אינו עומד בפני הביקורת". לדעת בית המשפט, בהתחשב בכך שההחלטה מאפשרת הקצאה בפטור ממכרז, באופן שאינו עולה עקרונית בקנה אחד עם יעדי התכנון, "אין הסבר להנחה הגדולה ביותר בתשלום דמי החכירה" הקבועה בהחלטה. בית המשפט גם הזכיר את המלצת ועדת מילגרום בדבר צמצום היקף שטחו של מגרש שישווק בהרחבה מ- 500 מ"ר ל- 350 מ"ר כנימוק נוסף לפסילת ההחלטה בשל חוסר סבירות.

4. באשר להחלטת 727 (שעניינה שינוי ייעוד לבניה למגורים שלא לצורך הרחבת הישוב החקלאי) קבע בית המשפט, כי נוכח קיומו של מנגנון הפיצוי החקלאי בהחלטות המינהל ובחוזי ההקצאה, לא הונחה תשתית, שאכן קיים הכרח לסייע לפתרון בעיות הדיור על ידי הפשרת קרקעות חקלאיות כקבוע בהחלטה, וכי לא מוצו הדרכים המשפטיות להביא להחזרת הקרקע ללא תשלום פיצוי, או תוך תשלום פיצוי מוקטן. בית המשפט קובע כי ראוי שעניין הצורך בפיצוי "יישקל שנית על ידי הגורמים המחליטים".

   עם זאת הבהיר בית המשפט כי אף אם "כעקרון ניתן לעשות שימוש בכלי זה (של הפיצוי המוגדל- א"ר), דומה שהדרך שנעשה בו שימוש בעינינו ראויה לביקורת".

   לדעת בית המשפט, "קביעת הפיצוי בדרך של אחוז מסוים משווי הקרקע לאחר שינוי ייעודה, אינה מניחה את הדעת מכמה נימוקים", וביניהם, העדר התאמה בינה לבין עקרונות היסוד של מדיניות מסירת קרקע חקלאית, יצירת "מעין שותפות" בפירות שינוי הייעוד, בניגוד לכוונות המדינה. יצירת אי בהירות ואי ודאות בקרב ציבור החקלאים, ופגיעה בעקרונות הצדק החלוקתי. בית המשפט המשיך וקבע בעניין זה, כי אף מלכתחילה, ההתחשבות במצבו הכלכלי של הציבור החקלאי מהווה שיקול זר לשיקולי המדיניות הקרקעית, ואינה נמנית בין השיקולים אותם מוסמך מינהל מקרקעי ישראל לשקול בגיבוש החלטותיו. כן קבע בית המשפט, כי אם ביסוד החלטה מצוי הרצון להכיר בזכותם ההיסטורית של היישובים החקלאיים, "היה מקום להעריך את שיעור הפיצוי בצורה שווה להשקעה ולמאמץ, ולא כפונקציה של שווי הקרקע לאחר שינוי הייעוד".

5. נוכח התוצאה אליה הגיע, חתם בית המשפט את פסק דינו בכך, שעל מינהל מקרקעי ישראל לקבוע בהקדם הוראות מעבר, תוך התחשבות בהשפעתם של ההסדרים השונים שהתקבלו בעבר במגזר החקלאי, וכן בשים לב לנתונים ולנסיבות של כל מקרה ומקרה במועדים הרלוונטיים וכי, עד שלא יקבעו הוראות מעבר כאמור, ימשיכו לחול הוראות המעבר שנקבעו על ידי בית המשפט בהחלטות שקדמו לפסק הדין".

עד כאן תמצית פסק הדין.

היועץ המשפטי הוסיף:

" אם הממשלה תחליט לאחר דיון ובחינה, כי יש להמשיך ולאפשר שינוי ייעוד לצורכי הרחבת הישוב החקלאי ולצורכי מפעל ותעשיה, רשאית היא להנחות את מינהל מקרקעי ישראל לפי המתווה שבהחלטת בית המשפט.

באשר לשינוי הייעוד לצורכי מגורים שלא לטובת הישוב החקלאי, דומה כי על הממשלה להידרש ולהחליט, כהמלצת בית המשפט, האם קיים צורך בפיצוי מוגדל לעומת הפיצוי החקלאי, והיא רשאית כמובן לצורך כך להנחות את מינהל מקרקעי ישראל להגיש לה נתונים והמלצות בנושא, הכל בהתחשב בעקרונות שנקבעו בהחלטת בית המשפט.

מן הראוי כי הממשלה תטיל על מינהל מקרקעי ישראל לגבש, תוך פרק זמן סביר שייקבע, ובכפוף להחלטות המהותיות באשר לעתיד, הוראות מעבר ספציפיות ומפורטות, בשים לב לאמור בהחלטת בית המשפט וגם בדו"ח מילגרום, ולטענות הרבות שנטענו כנגד צווי הביניים שיצאו מלפני בית המשפט.

בישיבת הממשלה מיום 10/9/02 הוטל על מנכ"ל משרד רה"מ לגבש הצעה, והיא מובאת לאישור הממשלה.

עיקרי המלצות ועדת מילגרום

חוזה חכירה לדורות

כל עוד ייעוד הקרקע הינו חקלאי, על מינהל מקרקעי ישראל לפעול לכך שלחוכר קרקע חקלאית בתנאי נחלה תהיה זכות חוזית להמשך העיבוד החקלאי במתכונת של חוזה חכירה לדורות עם אופציה להארכה לאותן מטרות.

יש לבצע מעבר לחוזים דו-צדדיים לטווח ארוך בין מינהל מקרקעי ישראל לבין החוכר, וזאת בכל מקום שבו יש חוזה תלת-צדדי שבו שותפה הסוכנות היהודית ועל פיו המתיישב הינו בר-רשות של הסוכנות היהודית לתקופה של שלוש שנים.

חוזי חכירה ארוכי טווח שלא בתנאי נחלה

חוזי חכירה ארוכי טווח לעיבוד חקלאי שלא בתנאי נחלה יוארכו על פי האמור בחוזים, ואולם בחוזי חכירה ארוכי טווח שבהם לא קיימת בחוזה אופציה להארכת החוזה עם סיומו, מומלץ כי מינהל מקרקעי ישראל יפעל להארכת החוזים במידה והחוכר קיים את תנאי החוזה ומטרתו, וזאת על פי חוזה החכירה ארוכי הטווח הנהוגים במינהל.

חיזוק וביסוס חובת העיבוד של הקרקע

ביסוס זכויות החקלאי בעיבוד הקרקע (כל עוד ייעוד הקרקע הינו חקלאי) מחייב לחזק גם את חובתו של החוכר לעבד את הקרקע. על מינהל מקרקעי ישראל לקבוע, בתיאום עם משרד החקלאות, כללים ברורים להשבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל במקרה שזו אינה מעובדת (למעט הפסקה זמנית חולפת) תוך כדי מתן פיצוי לחוכר על השקעותיו.

חיזוק וביסוס זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים

מוצע לחזק ולבסס את זכויות החוכר החקלאי בתנאי נחלה בחלקת המגורים שתוגדר להלן:

"חלקת המגורים" במושב תוגדר כשטח המיועד למגורים עלפי אישורי מוסדות התכנון מתוך חלקה א' ("השטח הצהוב"), אך לא יותר מ-2.5 דונם לנחלה.

בקיבוץ

"חלקת המגורים" בקיבוץ תוגדר "כשטח המחנה" אך לא יותר ממכפלת מספר הנחלות המאוישות ב- 2.5 דונם. מינהל מקרקעי ישראל יהיה רשאי במקרים חריגים לאשר בקיבוץ חלקת מגורים שונה, אם הדבר מחוייב מאילוצי תכנון, לרבות אילוצים הנובעים מהיקף השטח הבנוי בפועל, וזאת בהתאם לכללים שיקבע.

ביטול סעיף "שינוי הייעוד" לגבי חלקת המגורים

הסעיף בחוזה החכירה המחייב השבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל בעת שינוי ייעוד לא יחול לגבי "חלקת המגורים".

פיצול מגרש מהנחלה

חוכר בתנאי נחלה במושב יוכל לפצל מבנה או מגרש אחד בשטח קרקע של עד חצי דונם מתוך "חלקת המגורים" שהוגדרה לעיל, ולהעביר את הזכויות במבנה או במגרש על שם חוכר אחר.

בעת מימוש הפיצול כאמור ישלם החוכר למינהל מקרקעי ישראל דמי חכירה מהוונים בשיעור של 66% מערך הקרקע (במרכז הארץ). אם המבנה או המגרש אינו ברצף קרקעי עם המבנה הראשי של הנחלה (מגרש שצורף לנחלה) יגבו דמי חכירה מלאים.

באזורי עדיפות לאומית יחולו ההנחות הנהוגות לגבי דמי החכירה.

בקיבוץ יתאפשר לרשום את יחידות המגורים על שם חברי הקיבוץ במתכונת המפורטת בהחלטה 751 של מועצת מקרקעי ישראל, ובמושב שיתופי – במתכונת המפורטת בהחלטה 692 של מועצת מקרקעי ישראל.

פיצול מגרשים נוספים מהנחלה

במידה שמוסדות התכנון יאשרו בעתיד בנייתן של יחידות דיור נוספות (מעבר לנהוג כיום בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל), בחלקת המגורים, המינהל יגבה בגינן דמי חכירה מלאים וניתן יהיה לפצלן. לגבי כל יחידת דיור שתאושר – יערך חוזה חכירה מהוון, כמקובל בבנייה צמודת קרקע במגזר העירוני. אין בהמלצה זו כדי לקבוע עמדה כלשהי בהיבט התכנוני של הרחבת זכויות הבנייה בעתיד.