לאחרונה הגיש מינהל מקרקעי ישראל (להלן "ממ"י") ערעור לבית המשפט העליון על זכותו של מושב נהלל לאייש את כל 150 נחלותיו ללא תשלום נוסף כפי שנקבע ע"י כב' השופט ב' ארבל בבית המשפט המחוזי בנצרת הפ230/07" נהלל מושב עובדים להתיישבות חקלאית אגודה שיתופית בע"מ ואח' נגד מינהל מקרקעי ישראל."

ערעור ממ"י ופעולתו בחוסר סמכות

פסק הדין שניתן כאמור ע"י ביהמ"ש המחוזי פסל את התנהלות ממ"י במקרה הנדון, אולם יחד עם זאת ביהמ"ש לא דן בבעיה העיקרית עצמה והיא חריגת ממ"י מסמכותו לקבוע מדיניות מקרקעין כאשר הקפיא את איוש הנחלות בכלל.

ממ"י טוען בין השאר בערעור לביהמ"ש העליון כי ביהמ"ש המחוזי הגיע למסקנה שגויה "תוך התעלמות ועקיפת החלטתו של המינהל, עוד בשנת 2005, להקפיא את הוראות האגף החקלאי מס' 31".

נדגיש כי מדיניות איוש הנחלות שנקבעה בועדה לקרקע חקלאית של מועצת מקרקעי ישראל (להלן "ממק"י") ב-16.11.1992 קיבלה ביטוי בהוראת אגף חקלאי של ממ"י מס' 31. לממ"י אין סמכות לשנותה כל עוד ממק"י לא שינתה אותה וזה המצב עד היום.

ממ"י לא שם ליבו כי החלטת ההקפאת אשר ניתנה ע"י ממ"י נגועה בחוסר סמכות ובחריגה ממנה, תוך התעלמותו מממק"י ומסמכותה לקבוע את המדיניות.

ממ"י הינו גוף המבצע ומוציא לפועל את המדיניות הנקבעת ומותווית ע"י ממק"י. במקרה הנדון חרג ממ"י מסמכותו כגוף מבצע, התיימר להיכנס לנעליה של ממק"י וקיבל החלטה המתווה מדיניות במקומה.

אם כן, כולנו תקווה כי הפעם ביהמ"ש אכן לא יתעלם מהיותה של החלטת ממ"י נגועה בחוסר סמכות ויקבע אחת ולתמיד אודות היותה חסרת כל תוקף משפטי ואופרטיבי וכי היא נתקבלה בחוסר סמכות.

נסיבות פסק הדין בביהמ"ש המחוזי בנצרת

במושב נהלל (להלן:"המושב"), שנוסד בשנת 1921 כמושב עובדים, 75 נחלות מאויישות, ששטח כל אחת הינו 120 דונם הכוללת כ"א שטחה של נחלה שטרם אוישה. מקור גודלן של נחלות אלה (שהינו גדול בהרבה משטחיהן של נחלות במושבים אחרים) הינו בכוונתם של האבות המיישבים, לישב במושב 150 משפחות מתיישבים, ולהעמיד לרשותם 150 נחלות.

המושב החליט לאייש את כל נחלותיו, באופן שיגיע לתקן המתוכנן מלכתחילה, דהיינו 150 נחלות. לשם כך החל המושב לנקוט הליכים תכנוניים, שמטרתם לפצל את 75 הנחלות הקיימות לשתיים, כאשר 75 הנחלות החדשות שתיווצרנה עקב כך, תוקצנה לחברי אגודה שאינם בעלי נחלות כיום, בד"כ קרובי משפחה מדרגה ראשונה, אשר שמותיהם הועברו לממ"י, המנהל את מקרקעי הקרן הקיימת לישראל (להלן "קק"ל") - שהינה בעלת המקרקעין הנכללים במשבצת הנחלות החקלאיות של המושב.

בתחילה, ממ"י שיתף פעולה עם המושב, אולם מאוחר יותר חזר בו והודיע כי אינו מסכים לבקשת המושב וזאת לאור החלטה הנהלת המינהל מס' 863 מאפריל 2003 והחלטות נוספות המרחיבות אותה, אשר עצרו והקפיאו את איוש הנחלות.

המחלוקת

לטענת המבקשים, שהינם אגודת המושב ומספר חברים באגודה, אפשרו חוזי החכירה המקוריים שנחתמו עם המתיישבים, את פיצולן של הנחלות ולפיכך פנו לביהמ"ש המחוזי בנצרת בבקשה לסעד של הצהרה, לפיה התחייבויות ממ"י והגופים המתיישבים, באשר לפיצול הנחלות והקצאתן, הינן שרירות ותקפות, בהתאם למערך ההסכמי שבין הצדדים. בהתאם, וכפועל יוצא מהצהרה זו, זכאים המבקשים וחברי המושב לפצל את הנחלות הקיימות במושב וליישב את הנחלות החדשות שתיווצרנה, בהתאם לכללים הנהוגים בממ"י טרם החלטת ההקפאה, וזאת מבלי שיחוייבו לשלם כל תמורה בגין הקצאה זו.

ממ"י חולק על טענות המבקשים באשר להסתמכות על מצג אשר פוטר אותם מתשלום כאמור, או על הוראות נהלים, הסכמים, מצגים, שמהם נלמד אותו פטור. לטענת ממ"י, לא נוצר כל מצג כלפי מי מהמבקשים, לפיהם יופטרו מתשלום כלשהוא בגין ההקצאה וכי לא קיימות בנמצא כל הוראת נהלים או הוראות חוזיות המעניקות לזוכים בנחלות שטרם אוישו פטור מתשלום.

מושב נהלל לא הסכים עם עמדת ממ"י באשר לתשלום בגין הקצאת הנחלות. לשיטתו, יש להקצות לחבריו נחלות בלא שתדרש כל תמורה כספית נוספת.

ביהמ"ש נדרש להכריע האם מוסמך ממ"י לדרוש תשלום כספי נוסף ממושב נהלל או מן המתיישבים, בתמורה להקצאת נחלות שטרם אוישו אם לאו.

ביהמ"ש דחה את טענות ממ"י אחת לאחת:

1. ממ"י מודה כי למושב נחלות כפולות

בשלב הראשון בחן ביהמ"ש האם הוקצו לנהלל ולחבריו נחלות כפולות, הניתנות לפיצול.

ממ"י אינו חולק על כך, כי תקן הנחלות של נהלל הוא 150 נחלות. למעשה, הוא אף אינו חולק כי מדובר בנחלות הניתנות לפיצול בהתאם לחוזי החכירה ההיסטוריים. במשך כל השנים אף גבה ממ"י דמי חכירה עבוד 150 נחלות. לדעת ביהמ"ש גבה כך מאחר והיה ברור לו כי אכן הוקצו למושב 75 נחלות כפולות, המסתכמות לסך של 150 נחלות.

מהראיות ועדויות שהוצגו בפניו (מסמכי קק"ל) הגיע ביהמ"ש למסקנה כי אכן ניתנו לנהלל 75 נחלות הניתנות לפיצול כך שבפועל הן 150 נחלות. אף ממ"י ראה בכל יחידת שטח של 60 דונם כנחלה, בעוד ששטח הנחלות בנהלל מגיע ל- 120 דונמים.

ביהמ"ש דחה את טענת ממ"י לפיה גבה עבור 150 נחלות על מנת להיטיב עם המושב:

"יש אף לציין, כי משך שנים גבה המינהל דמי חכירה עבור 150 נחלות. בכך יש לראות הודאה ברורה מצידו, כי כבר הוקצו בפועל 150 נחלות. טענת המינהל לפיה חישוב זה הטיב עם המושב כלכלית אינה מתקבלת. לטעמי, גבה המינהל דמי חכירה עבור 150 נחלות, מאחר והיה ברור לו כי אכן הוקצו למושב 75 נחלות כפולות, המסתכמות לסך של 150 נחלות. אף מעדותה של הגברת רחל גיטרמן עולה, כי המינהל אשר קובע את גובה דמי החכירה גבה את אותו התשלום עבור הנחלות המאוישות ועבור הנחלות התפוסות.

...

מדברים אלה עולה, אף כי המינהל ראה בכל יחידת שטח של 60 דונם כנחלה, בעוד ששטח הנחלות בנהלל מגיע ל- 120 דונמים. "(הדגשות שלי - ב.מ).

אם כן, ביהמ"ש קבע כי לנהלל הוקצו 75 נחלות כפולות המהוות כיום 150 נחלות ומכאן נלמד כי מלכתחילה הוקצו 2 נחלות לכל מתיישב, וכי למעשה אין עסקינן בהקצאת נחלה ראשונה. נחלות אלה, כבר מוקצות בפועל, כאשר מתיישב, המחזיק את נחלתו על פי חוזה החכירה ההיסטורי או מכוחו, מחזיק בזכויות לשתי נחלות, תוך שהוא זכאי לפצל את נחלתו הכפולה לשתי נחלות.

מאחר ולנהלל זכויות קיימות כאמור, והחלטת ממ"י המקפיאה את איוש הנחלות מתייחסת להקצאה ראשונית הרי שאין להחילה במקרה הנדון.

2. ממ"י אינו מפרש נכון את החוזה

ביהמ"ש דחה את טענת ממ"י לפיה חוזי החכירה הפרטניים היו בתוקף למשך 49 שנים אשר חלפו להם בשנת 1989, כאשר הזכות להאריך את תקופת החכירה היא בהתאם לתנאי החכירה אשר נהוגים בממ"י במועד חידוש החכירה באזור נהלל:

"...גם אם תמה תקופת החוזה, הרי עדיין קיימת למתיישבים הזכות להאריכו. שכן, בפועל, ממשיכים המתיישבים להתגורר בנהלל ולעבד את נחלותיהם, מבלי שהמינהל מוחה כנגד החזקתם בו. מכך, אין לי אלא להסיק כי הצדדים הסכימו על הארכת תוקפו של החוזה מכללא, תוך הותרת התנאים על כנם."(הדגשות שלי – ב.מ).

ביהמ"ש קבע כי המבקשים זכאים לחדש את חוזי החכירה בהתאם לתנאי חוזה החכירה ההיסטורי, משני טעמים: האחד – ממ"י לא מילא את חובתו בחידוש החכירה והשני – החלטת ממק"י 1054 הקובעת כי רק כאשר חוכר מעוניין למצות זכויות מאוחרות שנקבעו בהחלטות ממק"י, עליו לוותר על הזכויות שהוקנו לו בחוזה החכירה שלו, אשר החלטות מאוחרות של ממק"י פגעו בהן.

"לא מצאתי כי המינהל זכאי, באופן חד צדדי, לשנות הוראות בהסכמי חכירה של המבקשים משני טעמים. הטעם הראשון הוא התנהגותו של המינהל, אשר קפא על שמריו משך שנים רבות ...ולא טרח לחדש את הסכמי החכירה. התנהגותו ושתיקתו משך שנים רבות כמו גם אי חידוש חוזה החכירה , מעידה כאמור על הסכמה לתנאי החוזה ההיסטורי המתירים פיצול נחלה.

...

כאמור, לא מילא המינהל חובתו ולא פנה אל מי מהמבקשים כדי להודיע לו כי הגיעה העת לחדש את חוזה החכירה. אף מעדותה של ... עולה, כי המינהל לא פנה למי מהמתיישבים לשם חידוש חוזה החכירה. "

"הטעם השני נוגע להחלטה 1054 של מועצת מקרקעי ישראל.

...

מהחלטה זו עולה, כי מועצת מקרקעי ישראל, אשר כפי שהערתי לעיל, הינו הגוף הקובע את המדיניות הקרקעית של המינהל, רואה את המינהל כמחויב בהוראות חוזי החכירה הפרטניים עם החוכרים.

...

במידה והחוכר אינו מעוניין למצות זכויות מיטיבות מכוח החלטות מאוחרות, "יחולו עליו הוראות חוזה החכירה הפרטני", מבלי שיוכל המינהל לדרוש ממנו לוותר עליהן מכוח החלטות מועצה מאוחרות."(הדגשות שלי - ב.מ).

המשתמע הוא, מפי ביהמ"ש, כי לחוכרים מכוח הסכמי החכירה ההיסטוריים אין מניעה חוזית לפיצול נחלותיהם והחלטות מאוחרות של הנהלת ממ"י, ככל שקיימות כאלה, אינן משנות את זכויותיהם החוזיות של המבקשים. קל וחומר, כאשר ממ"י לא טרח לפעול לשם החתמתם של המתיישבים על חוזים חדשים.

3. אין צורך להגיש לממ"י בקשה לפיצול הנחלה

כמו כן נדחתה טענת ממ"י כי לא נמצאה כל פניה של חוכר לפיצול נחלתו ולא נמצאה כל החלטה של וועדת משק המאפשרת פיצול, הגם אם לפי תנאי החוזה ההיסטורי אכן ניתן לפצל נחלה.

"איני מקבל את טענת המינהל לפיה מעולם לא נמצאה פנית מי מן המבקשים לפיצול נחלתו. אומנם לא הוגשה בקשה פרטנית לפיצול נחלה, יחד עם זאת המינהל מודע לכך כי מתחילת שנות ה-90 החל מושב נהלל בהליכי תכנון למטרת הרחבה - אשר ארכו זמן רב בשל צורתו המיוחדת של המושב - אשר סופם הוא אישור תוכנית לפיצול נחלות, כאשר נטל חלק בהליכים אלה ואף אישר בחתימתו את התוכנית שהוגשה להפקדה. יתרה על כך, מעולם לא נדרש מי ממושב נהלל לישב את הנחלות המוקצות לו בפרק זמן מסוים."(הדגשות שלי - ב.מ).

4. למושב זכות להכניס חוכר נוסף ללא הסכמת ממ"י

ממ"י טען כי למושב ו/או למתיישבים אין זכות להכניס חוכר נוסף ללא הסכמתו. חוזה החכירה ההיסטורי דורש קבלת הסכמה לפיצול נחלה.

כמו כן, לגישתו, אף אם ניתן היה לפצל את הנחלה הרי שלא ניתן אישור וועדת המשק לפיצול ולא לקבל במקום זאת את אישור הרשות לתכנון ופיתוח הכפר במשרד החקלאות.

ביהמ"ש דחה גם טענה זו:

"איני מקבל את טענתו זו של המינהל, העומדת אף בניגוד לעמדתו, בתחילת הדיון, לפיה אכן לנהלל 150 יחידות, ובהתאם הוא אף גבה דמי שכירות עבור 150 יחידות."(הדגשות שלי – ב.מ).

ביהמ"ש מצא כי מחוזה החכירה ההיסטורי עולה כי ועדת המשק הוסמכה לקבוע את גודל השטח של הנחלה. אולם מאחר והיא אינה קימת, אזי מי שמוסמך לקבוע גודל נחלה הוא שר החקלאות בהתייעצות עם מינהל התכנון, זאת בהתאם להחלטה מספר 9 של ממק"י. המשתמע הוא כי שר החקלאות ומינהל התכנון המוסמכים לקבוע גודלה של נחלה, מוסמכים אף להתיר פיצולה של נחלה.

5. הקצאת הנחלה ללא תשלום נוסף

ממ"י טען כי מאחר ונדרשת הסכמתו להקצאת קרקע, הרי שהפסיקה הכירה בזכותו לדרוש תשלום כסף כתנאי למתן הסכמתו.

ביהמ"ש קבע זה מכבר כי אין המדובר בהקצאת נחלה ראשונה אלא בפיצולן של נחלות כפולות קיימות. בנוסף, ממ"י לא הציג כל מקור לדרישתו הכספית בתמורה לפיצול נחלה ואף לא נמצא בהסכם החכירה מקור כלשהו המחייב את המושב בתשלום כתנאי להחכרת נחלות.

"אוסיף ואציין כי איני מקבל אף את טענת ב"כ המינהל, לפיה יש לגזור לעניינו מקל וחומר לעניין ההוראות החלות על פיצול מגרש לבניה מתוך נחלה ..."

"... סבורני, כי כאן מצוי המפתח לפתרון המחלוקת שבפני. שכן, בעוד שאין לדרוש תשלומים בגין פיצול הנחלות, שונה הדבר לגבי העברת הזכויות בנחלות שנוצרו ותשלום דמי הסכמה למינהל בגינה."

"... מאחר וקבעתי כי ניתן לפצל את הנחלות, הרי שהתוצאה המעשית של הפיצול תהא, העברת זכות חכירה, וככזאת, יחוייב המעביר בתשלום דמי הסכמה, ולא בתשלום עבור ההקצאה." (הדגשות שלי - ב.מ).

בנוסף, ציין ביהמ"ש כי ההוראות הפוטרות העברות מסוימות מדמי הסכמה, כגון העברות לקרובי משפחה מדרגה ראשונה, יחולו גם במקרה דנן, הכל לפי הנסיבות של כל העברה והעברה.

קביעת בית המשפט המחוזי בנצרת

בית המשפט המחוזי בנצרת קובע בפסיקה האחרונה של פס"ד תחת הכותרת "סוף דבר" כדלקמן:

"אני קובע, כי התחייבויות המינהל וקק"ל ביחד ולחוד הינן שרירות ותקפות בהתאם למערך ההסכמי ביניהם לבין תושבי נהלל המקוריים, וכי בהתאם לכך, מתיישבים בנהלל, אשר לא חידשו את הסכמי החכירה עם המינהל זכאים לפצל נחלותיהם וליישבן בהתאם לכללים הנהוגים במינהל מקרקעי ישראל.

המינהל זכאי לגבות דמי הסכמה בגין העברת זכויות החכירה בנחלות, לאחר פיצולן, בהתאם להחלטה 534 של מועצת מקרקעי ישראל, ובהתאם לכללים הנוהגים ובמידה ואין פטור מדמי הסכמה, החל על העברת הזכויות.

אין באפשרותי לקבוע בפסק דין זה קביעות גבי מתיישבים אחרים בנהלל, אשר חידשו את הסכמי החכירה עם המינהל. זאת מאחר ולא הועלו טענות גבי עניין זה ולא הובאו כל ראיות באשר לנסיבות חידוש חוזי החכירה. אולם סבורני, כי ראוי כי ינקטו גביהם כללים זהים, אם יבקשו זאת."(הדגשות שלי ב.מ).

להרחבה אודות סוגיות איוש הנחלות וזכותו של המושב לאיישם על פי דין וללא תשלום נוסף ראו חוזרינו 94/2006, 116/2006, 15/2007, 93/2008 ובמדור "איוש נחלות" באתר האינטרנט של המשרד www.mekler.co.il.