גרסת הדפסה
קיבוצים מספר: 083-2008

חובת שיקול הדעת בהפקעת מקרקעי ישראל

ביהמ"ש העליון קבע כי חובה על ועדה מקומית לתכנון ובניה להפעיל שיקול דעת ודחה ערעור שהוגש ע"י הוועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון על קביעת ביהמ"ש המחוזי בחיפה, אשר ביטל את החלטתה להפקיע שטחים שבבעלות המדינה, תוך קבלת עתירתם של מינהל מקרקעי ישראל והקרן הקיימת לישראל. (עע"ם 3535/03 הוועדה המקומית לתכנון הבניה השומרון נגד הקרן הקיימת לישראל ואח').
ביהמ"ש העליון קבע כי חובה על ועדה מקומית לתכנון ובניה להפעיל שיקול דעת ודחה ערעור שהוגש ע"י הוועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון על קביעת ביהמ"ש המחוזי בחיפה, אשר ביטל את החלטתה להפקיע שטחים שבבעלות המדינה, תוך קבלת עתירתם של מינהל מקרקעי ישראל והקרן הקיימת לישראל. (עע"ם 3535/03 הוועדה המקומית לתכנון הבניה השומרון נגד הקרן הקיימת לישראל ואח').

נסיבות המקרה

הועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון (להלן: הועדה) החליטה בשנת 1997 להפקיע זכויות בשטחים שבבעלות הקרן הקיימת לישראל (להלן: קק"ל) ובניהול מינהל מקרקעי ישראל (להלן: מ.מ.י). קק"ל ומ.מ.י הגישו עתירה מינהלית כנגד החלטה זו.

טענתם היתה כי אין לועדה סמכות להפקיע זכויות במקרקעי ישראל, כיוון שהפקעה זו אסורה לאור הוראת סעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל. הם טענו גם כי יש לבטל את החלטתה של הועדה המקומית במקרה זה בגין פגמים נוספים בהליך, ובעיקר: אי-הפעלת שיקול דעת על ידי הועדה המקומית בעת קבלת ההחלטה בדבר מימוש ההפקעה.

הסוגיה הראשונה בה נדרש ביהמ"ש להכריע היא אם קיימת אפשרות עקרונית לועדה מקומית להפקיע מקרקעי מדינה. אם התשובה לכך חיובית, עולה השאלה אם יש להטיל חובה מקדמית על הועדה המקומית לקיים משא ומתן עם מ.מ.י לביצוע חכירה, ולאפשר ביצוע הפקעה רק במקום שבו לא ניתן להגיע להסכם חכירה.

סוגיה נוספת שנדרשה להכרעה היא מהו שיקול הדעת שנדרשת הועדה המקומית להפעיל טרם מימוש הפקעה שאושרה כדין. ביהמ"ש המחוזי בחן סוגיות אלה ומסקנותיו אומצו ע"י ביהמ"ש העליון במסגרת דחיית הערעור.

הפקעת בעלות במקרקעי ישראל

ביהמ"ש המחוזי קבע כי אכן, בעבר, לא מנע מ.מ.י הפקעות של מקרקעי ישראל על ידי ועדות מקומיות, אך ציין כי בכך לבד אין כדי להביא לאישור נוהג זה אם ייקבע שהוא נוגד את ההסדר החוקתי.

ביהמ"ש סבר כי במסגרת ההגנה על זכות הקניין של המדינה כבעלת מקרקעי ישראל, יש להחיל בהתאמה ובשינויים המתחייבים את תנאי פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. השאלה המכרעת לדעתו של ביהמ"ש היא מהי מידת ההגנה אשר יש ליתן לזכות הקניין של המדינה במקרקעיה.

הגנה זו משתקפת, כך ציין, בבחירת אמצעי שפגיעתו בזכות פחותה ובבחירת דרך פעולה אשר מתיישבת עם חוק היסוד. ביהמ"ש המחוזי מצא כי יש הבדל מהותי בין מהות הליך ההפקעה כאשר הליך זה מופעל ביחס לזכות של גורם פרטי וכאשר ההליך מופעל ביחס לזכות של המדינה.

ביהמ"ש העליון קבע כי ביהמ"ש המחוזי עשה נכון כאשר אימץ את עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה בעניין זה וקבע כי קיימת סמכות לועדות המקומיות להפקיע מקרקעי מדינה. גם לגישתו, בחינת הוראות חוק התכנון והבניה ובחינת מטרות האיסור הקבוע בחוק היסוד מביאות למסקנה הברורה כי קיימת סמכות עקרונית להפקיע מקרקעי ישראל על ידי הועדות המקומיות.

המטרה העיקרית העומדת בבסיס חוק היסוד – מניעה של העברת מקרקעי ישראל לידיים פרטיות – אינה נפגעת בעקבות הפקעת המקרקעין על ידי הרשויות המקומיות. רשויות מקומיות מהוות אף הן חלק ממארג הגופים הציבוריים-השלטוניים בישראל והן עושות שימוש במקרקעין המופקעים לצרכי הציבור.

האם קיימת חובה מקדמית לקיום משא ומתן לחכירה?

באשר ליחסים שבין השלטון המקומי לבין השלטון המרכזי, קבע ביהמ"ש המחוזי כי הפקעה כפויה אינה המוצא הראשון לסכסוך בין רשויות הממשל. לכן, נקבע כי יש עדיפות מובהקת להסדרת מחלוקות בין הרשויות בדרך של הסכם.

הסכם חכירה, אשר במסגרתו מבוצעת חכירה ארוכת טווח של הקרקע, מהווה – כך נקבע – פיתרון התואם נורמות ראויות של תיאום ושיתוף פעולה בין הרשויות ומתיישב עם הכלל בדבר איסור העברת הבעלות במקרקעי ישראל הקבוע בחוק היסוד.

במידה ומוצו ללא הצלחה ההסדרים המבוססים על פיתרון מוסכם, ניתן להפקיע את זכות הבעלות במקרקעי ישראל ע"פ חוק התכנון והבניה ופקודת הקרקעות, אך זהו פתרון אחרון.

ביהמ"ש המחוזי קבע, למעשה, כי על הועדה המקומית מוטלת חובה מראש, שאינה נתונה לשיקול דעתה, לקיים משא ומתן להסכם חכירה טרם הפקעת מקרקעי ישראל.כמו כן קבע ביהמ"ש מספר עקרונות שיחולו בהליכי הפקעה של מקרקעי ישראל.

בשונה מהחלטת המחוזי, קבע ביהמ"ש העליון כי חוק התכנון והבניה אינו מחייב כי, בטרם נקיטת הליכי הפקעה, על הרשות הציבורית לקיים משא ומתן לכריתת הסכם חלף ביצוע הפקעה. עם זאת, העקרונות שביסוד דיני ההפקעות הם כי אין להפקיע קרקע אם ניתן להשיג את המטרה הציבורית באמצעי שפגיעתו פחותה. לגישת העליון, זו התוצאה העולה גם מניתוח האינטרסים הציבוריים וההסדרים החוקיים.

תוצאה זו משיבה על כנו את הנוהג בן עשרות השנים, שבמסגרתו הפקיעו הועדות המקומיות מקרקעין שהיו בבעלות המינהל מבלי כל טענה מצדו בדבר עצם חוקיות ההפקעה או באשר לצורך בקיום משא ומתן לפתרון הסכמי.

נוהג זה משקף את הפרשנות שהעניקו הועדות המקומיות ומ.מ.י לדיני ההפקעות ולאיסור הקבוע בחוק היסוד. אנו מוצאים כי בדין נהגו כך הועדות המקומיות ומ.מ.י. היתרונות המעשיים הנובעים מנוהג זה היו ברורים מאליהם ואין מקום לשינוי נוהג זה היום. יש עם זאת לחדד ולהדגיש את חשיבותה של החלופה ההסכמית, במקרים המתאימים, ואת הצורך לבחון את היתכנותה של חלופה זו במסגרת שיקול הדעת של הגורמים המוסמכים.

האם נדרשת הועדה להפעיל שיקול דעת עובר למימוש ההפקעה?

ביהמ"ש המחוזי קבע כי על הרשות המקומית להפעיל שיקול דעת ולבדוק אם מבחן המידתיות מתקיים טרם ביצוע ההפקעה, וזאת אף אם ההפקעה אושרה במסגרת התוכנית. בשלב זה, טרם "ההוצאה לפועל" של ההפקעה, על הועדה המקומית לחזור ולבחון אם קיים צורך ציבורי אמיתי בהפקעה לאור הנסיבות העדכניות, אם נדרשת דווקא הפקעת זכויות קניין של המדינה ואם לא ניתן למזער פגיעה זו בדרך חלופית.

גם לדעת העליון, הועדה המקומית נדרשת להפעיל שיקול דעת גם כאשר ההפקעה אושרה במסגרת התוכנית. לאחר אישור ההפקעה במסגרת התוכנית, רשאית הועדה המקומית לבצע את ההפקעה. זאת, להבדיל מהמצב שבו הועדה המחוזית דורשת זאת ממנה ואז היא "חייבת לעשות כן".

אישור התוכנית מקנה איפוא לועדה המקומית סמכות לבצע את ההפקעה, סמכות אשר הפעלתה מחייבת הפעלת שיקול דעת. במסגרת הפעלת שיקול הדעת, על הועדה המקומית לבחון אם חל שינוי נסיבות אשר לאורו יש להעריך מחדש את הצורך בביצוע הפקעה. יש לבחון את הנסיבות העדכניות באשר לקיומו של האינטרס הציבורי, כמו גם באשר לקיומן של חלופות פוגעניות פחות לביצוע הפקעה.

ניתן להניח כי ככל שחלף זמן רב יותר ממועד אישור התוכנית על ידי הועדה המחוזית, נדרשת הועדה המקומית לבחינה מקיפה יותר של אלה. במסגרת הפעלת שיקול דעתה בשלב זה, על הועדה המקומית לשקול אם ניתן להגיע לפתרון הסכמי עם בעלי הקרקע המיועדת להפקעה.

בנוסף, על הועדה לשקול אם העיתוי להפקעה הוא העיתוי הראוי והסביר לביצוע ההפקעה. ככלל, אין לבצע את ההפקעה אלא במועד שבו ההפקעה נדרשת לצורך השגת המטרה הציבורית הברורה והמוגדרת, וכאשר השימוש במקרקעין למטרה זו צפוי להיעשות בעתיד הקרוב בהתאם לנסיבות העניין.

הכרעת הדין במקרה הנדון

הועדה המקומית טענה כי אין היא נדרשת להפעיל שיקול דעת טרם ביצוע ההפקעה, והיא בבחינת "המוציא לפועל" בלבד.

ביהמ"ש המחוזי הגיע למסקנה כי: "נוצרו נסיבות, אשר ניתן ללמוד מהן, כי לפחות בשלב הזה, אין כל כוונה ליישם את ייעודם של המקרקעין למבני ציבור, מאחר שטרם הוכנה תכנית בינוי, כמתחייב על-פי אותה תכנית".

יתר על כן, אותה רשות עצמה פועלת לשינויה של התכנית, כאשר ההליך אומץ גם על-ידי הוועדה המקומית. נקיטה בהליך כזה, גם כאשר התכנית עדיין בהליכי הפקדה או בהליכי התנגדות לאחר הפקדה, מעידים על מחשבה, כי אין לראות בתכנית המאושרת, כתוכנית קבועה קובעת, ויש להכניס בה שינויים.

לפיכך קבע ביהמ"ש העליון כי בנסיבות אלה, לא היה כל מקום, בשלב זה, לקבל את ההחלטה בדבר תחילת הליכי ההפקעה, בכלל, ולאור תוכנה של ההחלטה ומועד קבלתה, בפרט.

ביהמ"ש העליון אימץ את החלטת בית המשפט המחוזי אשר קבע כי ההחלטות שקיבלה הועדה המקומית השומרון באשר להפקעת הזכויות דינן להתבטל. החלטות אלה נתקבלו ללא הפעלת שיקול דעת לפני קבלתן, וגם בדיעבד, במסגרת ההליך בבית המשפט המחוזי ואף במסגרת הערעור, לא הוצגו טעמים קונקרטיים לביצוע ההפקעה במועד שבו היא בוצעה.

לפרטים ולהבהרות ניתן לפנות לעו"ד שרון בכר במשרדנו בת"א.