כללי
בחוזר זה נסקור מספר סוגיות הנוגעות להיטל השבחה במרחב התכנון של המועצות האזוריות ולאור תיקון החוק מ- 1/1/2000 שביטל את שיקול הדעת שהיה לועדה המקומית לתכנון ובניה במרחב תכנון אזורי לקבוע את שיעור ההיטל בין 0 ל- 50%. בעקבות תיקון החוק שיעור ההיטל הינו 50% מההשבחה.
בעניין זה ראו בהרחבה חוזר מס' 1/2000 .
החייב בהיטל
סעיף 2 לתוספת מחייב בעל קרקע או חוכר לדורות בתשלום היטל השבחה כאשר חלה השבחה במקרקעין עקב אישור תכנית מתן הקלה או התרת שימוש חורג.
"חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו (להלן – היטל); היו המקרקעין מוחכרים לדורות, ישלם החוכר את ההיטל; היטל בעקבות אישור תכנית יחול על מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או הגובלים עמו בלבד;"
מעמד בר הרשות
כאמור לעיל החייב בהיטל הינו הבעלים או החוכר לדורות, כפי שנראה להלן בר רשות אינו חייב בהיטל השבחה.
פס"ד קנית
ברע"א 85/88 קנית ניהול והשקעות נ' הועדה המקומית, התעוררה השאלה האם מחזיק מכוח חוזה פיתוח ייחשב חוכר לצורך החיוב בהיטל השבחה. המערערת החזיקה בקרקע מכוח חוזה פיתוח לפיו אם תעמוד בתנאים, ייחתם איתה חוזה חכירה.
בית המשפט העליון קבע לאחר שניתח את ההסכם, שחוזה הפיתוח הינו חוזה עם תנאי מתלה ולכן בעת הטלת ההיטל, המחזיק עדיין אינו חוכר ואינו חב בהיטל השבחה, כאשר בית המשפט מדגיש שהחייב בהיטל הינו מינהל מקרקעי ישראל (להלן ממ"י).
"כוחה וסמכותה השלטונית של המשיבה להטיל מס השבחה מותנה בך כי בעת הטלת המס יהא החייב חוכר לדורות...
בעת הטלת המס לא היתה המבקשת חוכרת לדורות ועל כן אין היא חייבת כלפי המשיבה בתשלום מס השבחה. חובה זו מוטלת כלפי המשיבה על מינהל מקרקעי ישראל".
כב' השופט ברק (בתוארו דאז) מדגיש שגם אם בשלב מאוחר ייחתם עם המערערת "קנית השקעות" חוזה חכירה היא לא תחויב בהיטל ההשבחה, מאחר שבמועד החיוב בהיטל השבחה היא לא היתה חוכרת.
"מוכן אני להניח, כי ביחסים שבין הצדדים, עם קיום כל תנאי ההסכם, הופכת המערערת לחוכרת לדורות למפרע מיום כריתת החוזה. אין בפעולה רטרואקטיבית זו כדי להעניק זכות שלטונית לוועדה המקומית. ההסדר הרטרואקטיבי שבין הצדדים קובע את מערכת היחסים הנורמטיביים שביניהם. אין הסדר זה משנה אתה מציאות האובייקטיבית. מציאות זו הינה, כי בעת הטלת מס ההשבחה לא הייתה המערערת חוכרת לדורות, ועל כן אין הוועדה המקומית זכאית לגבות ממנה את ההיטל".
פס"ד חיל השקעות
בהתאם להלכת קנית קבע בימ"ש השלום ברמלה בהמ' 1087/94 חיל השקעות ונכסים בע"מ שהמבקשת אינה חבה בהיטל השבחה הואיל והיא מחזיקה במקרקעין כברת רשות.
לאור האמור לעיל, אם הזכויות הן זכויות בר רשות הרי שהמחזיק בנחלה אינו חייב בהיטל ההשבחה.
לאור פסקי הדין הרי שבמקרים בהם זכויות המחזיק בקרקע המושב או הקיבוץ הם זכויות בר רשות תלת שנתיות מתחדשות לא ניתן לחייבו בהיטל השבחה.
חוכרים לדורות
במקרים בהם המחזיקים בקרקע מחזיקים בה על פי חוזה חכירה לדורות הרי שעל פי לשון החוק הם החוכרים והם החייבים בהיטל השבחה.
חוכר לדורות עפ"י חוזה חקלאי
כאשר מחזיק הקרקע מחזיק בה עפ"י חוזה חכירה לשימוש חקלאי, מחד הינו חוכר שחיב בהיטל על פי סעיף 2 לתוספת עפ"י ההגדרות אך מאידך אינו יכול לנצל את הקרקע עפ"י יעודה החדש ולעתים על פי תנאי החוזה בעת שינוי יעוד עליו אף להחזיר את הקרקע למינהל או לשלם למינהל דמי היתר בגין ניצול הקרקע ביעודה החדש.
אם יוטל היטל השבחה על חוכר כזה עלול להיווצר עיוות לפיו יוטל על החוכר היטל השבחה בגין קרקע שאינו יכול לנצלה ועליו להחזירה למינהל בחלקה או במלואה.
ההבדל בין בעלות לחכירה
כפי שנראה להלן קיים הבדל בין בעלים בקרקע לבין חוכר או בר רשות במקרקעין. בעלים של הקרקע הוא הנהנה היחיד משינוי היעוד ולכן עליו לשלם היטל השבחה.
קיבוץ או מושב שחוכר מהמינהל את המקרקעין אינו יכול ליהנות משינוי היעוד אלא לאחר שישלם למינהל דמי היוון בגין רשות זו. כמו כן על פי החלטה 727 המחזיק זכאי לקבל רק 29%-27% מהקרקע ששונה יעודה.
לאור זאת ברור שהטלת היטל השבחה באופן שרירותי על קיבוץ או מושב למרות שאינם הנהנים העיקריים משינוי היעוד, אלא מינהל מקרקעי ישראל הוא הנהנה העיקרי, תיצור עיוות כבד.
הוראות סעיף 21
סעיף 21 בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה בנוסחו החדש נותן מענה לבעיה זו.
הסעיף קובע:
"לגבי מקרקעי ישראל, כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, שלא הוחכרו בחכירה לדורות או שהוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי ושונה ייעודם לייעוד אחר, והחוכר לדורות שלו הוחכרה הקרקע לשימוש חקלאי בלבד אינו זכאי לנצל את הקרקע על פי ייעודה החדש, אלא אם כן יתוקן חוזה החכירה המקורי או ייחתם חוזה חכירה חדש, יחול, על אף האמור בתוספת זו, במקום היטל השבחה ההסכם בדבר התשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות שהיה קיים לפני תחילתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 18) תשמ"א 1981" (ההדגשה שלנו).
הסעיף מונה שלושה תנאים שבהתקיימם מחזיק שהינו חוכר לדורות אינו חייב בהיטל השבחה.
- נעשה שינוי יעוד של המקרקעין.
- המקרקעין הוחכרו לחוכר לשימוש חקלאי.
- חוזה החכירה לדורות של החוכר עם מינהל מקרקעי ישראל קובע שהחוכר אינו זכאי לנצל את הקרקע על פי יעודה החדש אלא אם כן יתוקן חוזה החכירה או ייחתם חוזה חכירה חדש.
להלן נדון בתנאי הסעיף.
תנאי 1 – שינוי יעוד במקרקעין
סעיף 21 עוסק בחבות בהיטל השבחה כתוצאה משינוי יעוד תכנונו במקרקעין.
תנאי 2 – מקרקעין שהוחכרו לשימוש חקלאי
מקרקעי המשבצת שמוחכרים לקיבוץ או למושב (או לבעל נחלה שמחזיק בחלקה א' מכוח חוזה חכירה) מוחכרים לשימוש חקלאי, למעט בקיבוץ/מושב שיתופי לגבי שטח "מפעל" כפי שנראה להלן:
להלן ציטוט מהוראות חוזה החכירה לדורות שבין קיבוץ למינהל מקרקעי ישראל.
סעיף 4 לחוזה קובע את מטרת החכירה:
"המוחכר מוחכר לקיבוץ למטרות "משק חקלאי" ו"מפעל" (להלן- מטרת החכירה)".
סעיף 1(ד) להגדרות קובע מהו "משק חקלאי":
"ד. "משק חקלאי" – קרקע המשמשת או נועדה לשמש את הקיבוץ ואת חבריו לייצור תוצרת חקלאית ו/או לגידול בעלי חיים ודגים להחזקתם, או לגינון ולייעור ו/או חצרכי מבני מגורים ו/או לצרכי ציבור של הקיבוץ ו/או למבני משק חקלאי, שירות או מלאכה, לרבות מבנים לצרכי קבוצות נוער, אולפן לעברית וכדומה- הכל למעט "מפעל".
סעיף 1(ה) להגדרות קובע מהו "מפעל":
ה. "מפעל" – (1) שימוש בשטח קרקע מתוך המוחכר המשמש או נועד לשמש לתעשייה, לבתי הבראה ונופש, לחניונים (קמפינג), לתחנות דלק ולבריכות שחיה מסחריות, או לכל מטרה עסקית אחרת שאינה "משק חקלאי", והכל על פי ובכפוף להחלטות המועצה.
(2) מבנה או מתקן לשרות או למלאכה שנועד לצרכי הקיבוץ וחבריו בלבד (לרבות לצרכי קבוצות נוער, אולפן לעברית וכד', כאמור בס"ק ד לעיל) המספק את השרות או המלאכה גם לאדם אחר, לא ייחשב כמפעל אלא אם התמורה המתקבלת מאותו אדם עולה על 200 (מאתים) ש"ח לשנה. סכום זה יהיה צמוד למדד המחירים לצרכן של חודש אוגוסט 1981 ויעודכן ליום אחד באוקטובר בכל שנה".
לאור זאת עמדתנו היא שכל מקרקעי המשבצת/ הנחלות למעט אלו המוחכרים למטרת "מפעל" הם מקרקעין לשימוש חקלאי.
הואיל ומקרקעין אלו מוחכרים לקיבוץ למטרת שימוש חקלאי על פי סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון הקיבוץ או המושב אינם חייבים בהיטל השבחה.
עמדתנו נתמכת בעמדתו של מר דרור קרישפין, יועץ למנכ"ל מינהל מקרקעי ישראל ולשעבר סמנכ"ל המינהל ומנהל האגף החקלאי שקבע במכתבו מיום 2.11.99 כי "הנחלה המוחכרת בחוזה חקלאי לרבות המגורים".
ההתכתבות עם דרור קרישפין עוסקת בתחולת החלטה 834 של מועצת מקרקעי ישראל המאפשרת החכרת משנה של קרקע למטרת מגורים ללא צורך בהסכמת המינהל.
במכתבו של מר קרישפין הוא מבהיר את עמדת מינהל מקרקעי ישראל לפיה לא ניתן להחכיר את בית המגורים בנחלה בהחכרת משנה, הואיל ולמרות שמדובר בבית מגורים, אין מדובר בהחכרה למטרת מגורים אלא למטרה חקלאית.
תנאי 3 – ניצול הקרקע ביעודה החדש דורש חוזה חדש
חוזה החכירה של משבצת הקיבוץ ו/או המושב אינו מאפשר לקיבוץ או למושב ליהנות משינוי היעוד ולנצל את הקרקע ביעודה החדש במקרה של שינוי יעוד.
החוזה נותן אפשרות למינהל מקרקעי ישראל במקרה של שינוי יעוד במקרקעין להפסיק את חוזה החכירה ע"י הודעה חד צדדית ולהשיב את הקרקע ששונה יעודה.
להלן ציטוט מהוראות החוזה:
"אם ישתנה ייעודו של המושכר או כל חלק ממנו על ידי תכנית בעלת תוקף או על פי כל דין, למעט אם שינוי היעוד נעשה ביוזמת המושב השיתופי על פי סעיף 7 (ז) לעיל ועל פי המטרות הקבועות בחוזה זה, יהיה המינהל זכאי להביא את השכירות "לפי חוזה זה לסיומה לגבי אותו חלק שייעודו שונה, אף אם לא תמה תקופת השכירות או כל תקופה נוספת ולהחזיר לעצמו את החזקה באותו שטח. המינהל ייתן למושב השיתופי הודעה מוקדמת על מועד ליום השכירות כאמור לפחות 90 יום לפני אותו מועד".
החלטות 717 ו- 737 קובעות שהחוכר ישלם למינהל דמי הוון וכן יחתום על חוזה חכירה חדש על מנת לנצל את הקרקע על פי יעודה החדש. החלטה 727 קובעת שכל המקרקעין יחזרו למינהל והחוכר יקבל 29%-27% (תלוי באזורי הארץ) מהקרקע ביעודה החדש.
סעיף 2 (ו) להחלטה 727 קובע:
"החוכר יהיה זכאי לבקש ולקבל מהמינהל, במקום הפיצוי הכספי המגיע לו לפי סעיפים קטנים (א) עד (ד), (או חלק ממנו) ובהתאם לו, חכירה של חלק מהקרקע ששונה יעודה, ששוויו יהיה 27% או 28% או 29%, לפי האזור, משווי הקרקע בהתאם לזכויות הבניה לפי תוכנית שינוי היעוד.
בחר החוכר לקבל חכירה של חלק מהקרקע כאמור, יבוטל חוזה החכירה החקלאי, הקרקע תוחזר בשלמותה למינהל ולאחר שינוי היעוד ייחתם עם החוכר, או מי מטעמו, הסכם פיתוח לחוזה חכירה מהוון ב- 91% בלא תמורה לגבי החלק מהקרקע כמפורט לעיל".
קרקע למפעל
כאמור לעיל מחזיק בר רשות אינו חייב בהיטל השבחה, אולם מחזיק שהוא חוכר לדורות יחויב בהיטל השבחה על קרקע שיעודה ל"מפעל".
שינוי יעוד או תוספת זכויות בקרקע שעפ"י חוזה החכירה לדורות מיועדת למפעל חייב בהיטל השבחה.
היטל השבחה יחול בין אם מדובר בקרקע שהיא חלק ממשבצת הקיבוץ ומיועדת למפעל ובין אם מדובר בקרקע שלגביה קיים חוזה נפרד עם מינהל מקרקעי ישראל (חוזה חכירה מהוון).
לגישתנו במקרים אלו חוכר שישלם היטל השבחה יוכל לפעול לפי הוראות החלטה 402 של מועצת מקרקעי ישראל ולקבל שיפוי מהמינהל בגובה מחצית מהיטל ההשבחה או מחצית מדמי ההיוון ששילם למינהל על פי הנמוך.
החלטה 402 קובעת:
"חוכר אשר שילם היטל השבחה (עפ"י חוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965) ודמי היתר, בגין אותן זכויות, יהא זכאי להחזר מהמינהל של מחצית מהיטל ההשבחה ששילם, או מחצית מדמי ההיתר, הנמוך מבין השניים".
פרשנות מינהל מקרקעי ישראל שאין ליישם את הוראות החלטה 402 במגזר החקלאי, אלא רק במגזר העירוני, אך לדעתנו פרשנות זו אינה נכונה והוראות החלטה 402 חלות אף על שינוי יעוד וניצול זכויות במגזר החקלאי לגבי קרקעות שאינן חקלאיות, עוכב שינוי היעוד ו/או ניצול הזכויות.
סיכום
- קיבוצים ו/או מושבים שזכויותיהם בקרקע הם זכויות בר רשות אינם נחשבים חוכרים ואינם חייבים בהיטל השבחה.
- לגבי קיבוצים ו/או מושבים שחתמו על חוזה חכירה עם מינהל מקרקעי ישראל מטרת החכירה של המשבצת הינה לשימוש חקלאי, למעט קרקע שיעודה בחוזה למטרת "מפעל".
במקרה של שינוי יעוד החוכר אינו זכאי לנצל את הקרקע ביעודה החדש אלא עליו להחזירה למינהל או לשלם למינהל תשלום כל שהוא ולחתום על חוזה חכירה חדש בהתאם להחלטות של מועצת מקרקעי ישראל ובכללם ההחלטות העיקריות העוסקות בניצול קרקע ששונה יעודה והם החלטות 717, 727, 737.
לאור זאת לדעתנו סעיף 21 לתוספת השלישית בחוק התכנון והבניה חל במקרים אלו וקיבוצים או מושבים אינם חייבים בהיטל השבחה.
- אם מדובר בקרקע שמיועדת ל"מפעל", שינוי יעוד של קרקע ו/או תוספת זכויות תכנוניות חייב בהיטל השבחה בד בבד עם זכותם של החוכרים לקבל שיפוי ממינהל מקרקעי ישראל לפי מחצית מהיטל השבחה או דמי החכירה ששולמו, הנמוך שביניהם.
תקבולי הרשות המקומית ממינהל מקרקעי ישראל
על פי הוראות סעיף 21 לתוספת מקרקעין שלא הוחכרו לדורות או שהוחכרו לדורות ומתקיימים תנאי הסעיף אזי לא יחולו ההוראות שנקבעו לגבי היטל השבחה אלא במקום היטל השבחה יחול ההסכם בדבר תשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות שהיה קיים לפני חוק התכנון והבניה (להלן "ההסכם").
כלומר המינהל אינו חב בהיטל השבחה אלא עליו לפעול לפי הוראות ההסכם.
בהתאם להסכם על המינהל להעביר לרשויות המקומיות 50% מהתקבולים שהוא גובה בעת שינוי יעוד.
החלטת מועצת מקרקעי ישראל 402, לפיה מינהל מקרקעי ישראל מעביר 50% מדמי החכירה או היטל ההשבחה ( כנמוך שביניהם ) לידי החוכר, אימצה את העיקרון שנקבע בהסכם האמור.